21世紀經(jīng)濟報道記者李莎 北京報道 2024年中央經(jīng)濟工作會議明確，要大力實施城市更新，這也是2025年全國住房城鄉(xiāng)建設工作的重點任務之一。1月3日，2025年首場國務院常務會議召開，研究推進城市更新工作。
會議指出，城市更新關(guān)系城市面貌和居住品質(zhì)的提升，是擴大內(nèi)需的重要抓手。要堅持問題導向和目標導向相結(jié)合，統(tǒng)籌推動城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善、品質(zhì)提升，打造宜居、韌性、智慧城市。要加快推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)、街區(qū)、廠區(qū)和城中村等改造，加強城市基礎設施建設改造，完善城市功能，修復城市生態(tài)系統(tǒng)，保護和傳承城市歷史文化。要加強用地、資金等要素保障，盤活利用存量低效用地，統(tǒng)籌用好財政、金融資源，完善市場化融資模式，吸引社會資本參與城市更新。要支持各地因地制宜進行創(chuàng)新探索，建立健全可持續(xù)的城市更新機制，推動城市高質(zhì)量發(fā)展。
中指研究院研究總監(jiān)吳建欽向21世紀經(jīng)濟報道記者表示，城市更新將是2025年擴大內(nèi)需的重要抓手，國常會對城市更新工作進行部署，將有效推動各地的城市更新行動進一步加速。
城市更新為擴內(nèi)需重要抓手
我國經(jīng)歷了規(guī)模大、速度快的城鎮(zhèn)化進程，2023年常住人口城鎮(zhèn)化率已超過66%。
“在城鎮(zhèn)化快速推進過程中，地下管網(wǎng)不完善、城市功能布局不夠合理等短板和問題日益凸顯。”上海交通大學住房與城鄉(xiāng)建設研究中心主任陳杰在接受媒體采訪時表示，當前，我國城市發(fā)展從增量擴張進入存量優(yōu)化階段，要在城市更新中不斷解決“城市病”，補短板、強弱項。
城市更新多次被寫入政府工作報告，2024年中央經(jīng)濟工作會議將城市更新作為提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內(nèi)需求的重要任務，2025年首次國常會進一步對推進城市更新工作進行部署。
對此，上海易居房地產(chǎn)研究院副院長嚴躍進向21世紀經(jīng)濟報道記者表示，這意味著城市更新成為擴內(nèi)需的重要抓手，2025年要保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長，城市更新將發(fā)揮更有力的功能和導向。
國常會明確，城市更新關(guān)系城市面貌和居住品質(zhì)的提升。嚴躍進認為，這也體現(xiàn)了在新一輪“好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)”的規(guī)劃建設中，城市更新將發(fā)揮更大作用。從房地產(chǎn)角度看，城市更新有助于提升城市面貌和居住品質(zhì)，也可以持續(xù)鞏固房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)態(tài)勢。
吳建欽表示，從近期重要會議對城市更新工作的部署來看，城市更新將成為2025年政府投資工作支持的重點方向之一。為了真正發(fā)揮城市更新的擴內(nèi)需的作用，城市更新多空間更新、多效益兼顧、多模式創(chuàng)新、多機制支持、多要素保障、多主體參與的可持續(xù)更新模式將加速構(gòu)建。
國常會指出，要堅持問題導向和目標導向相結(jié)合，統(tǒng)籌推動城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善、品質(zhì)提升，打造宜居、韌性、智慧城市。
前不久召開的全國住房城鄉(xiāng)建設工作會議明確，要堅持“先體檢、后更新，無體檢、不更新”，建立城市體檢和城市更新一體化推進機制。堅持問題導向，查找人民群眾身邊的急難愁盼問題；堅持目標導向，找出影響城市競爭力、承載力和可持續(xù)發(fā)展的短板弱項，體檢出的問題就是更新改造的重點。要深化城市建設、運營、治理體制改革，建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)。
國常會明確，要加快推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)、街區(qū)、廠區(qū)和城中村等改造，加強城市基礎設施建設改造，完善城市功能，修復城市生態(tài)系統(tǒng)，保護和傳承城市歷史文化。
全國住房城鄉(xiāng)建設工作會議對2025年城市更新工作的部署中也提出了一些具體任務，如謀劃實施一批城市更新改造項目，全面完成2000年底前建成的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務，基本完成已排查出老化燃氣管道的更新改造任務，基本消除縣級城市建成區(qū)黑臭水體。持續(xù)實施完整社區(qū)建設、既有建筑改造利用和老舊街區(qū)更新改造、地下管網(wǎng)管廊建設改造、建筑市政基礎設施設備更新等。鼓勵地方探索居民自主更新改造老舊住宅。
加強用地、資金等要素保障
2024年4月，在第二屆中國城市更新創(chuàng)新發(fā)展高峰論壇上，北京市城市規(guī)劃設計研究院院長石曉冬談到，城市更新是一個涉及空間規(guī)劃、人居環(huán)境、歷史文化保護、生態(tài)修復、防災減災等全方面城市問題的系統(tǒng)性工程，既要服務于當前城市發(fā)展，又要實現(xiàn)未來城市發(fā)展的要求，還要面對許多遺留問題。需要明確的目標、科學的方法，有力的組織，給予城市更新“三位一體”的系統(tǒng)性保障。
吳建欽表示，當前城市更新的難點主要集中在規(guī)劃、土地、資金三個方面。
國常會強調(diào)，要加強用地、資金等要素保障，盤活利用存量低效用地，統(tǒng)籌用好財政、金融資源，完善市場化融資模式，吸引社會資本參與城市更新。
對此，吳建欽認為，在用地保障方面，下階段或主要從盤活利用存量低效用地著手加大支持力度。隨著城市更新片區(qū)化、綜合性特征進一步增強，下階段針對土地復合利用過程中存在的土地用途界定、土地使用年限確定、土地價款計收等重要事項仍將進一步細化，確保可落地。特別是土地用途、規(guī)劃調(diào)整和年限等相關(guān)支持政策將有利于進一步激勵市場主體參與城市更新業(yè)務。
在資金保障方面，吳建欽表示，核心是構(gòu)建多元化的資金來源渠道。在財政資源方面，下階段特別是中央財政補助資金、專項債券等財政資金對城中村改造、老舊小區(qū)改造等項目的支持力度有望加大。在金融資源方面，下階段政策性銀行對城市更新（特別是城中村改造）專項借款的支持力度有望加大。在市場化融資模式方面，下階段在城市更新基金設立、支持符合條件的城市更新項目發(fā)行基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金方面支持力度有望加大。
國常會指出，要支持各地因地制宜進行創(chuàng)新探索，建立健全可持續(xù)的城市更新機制，推動城市高質(zhì)量發(fā)展。
目前部分地區(qū)已有相關(guān)探索和實踐。比如在規(guī)劃及土地方面，截止到2024年9月下旬，《北京城市更新條例》配套政策已出臺40項，用地功能混合、工業(yè)用地先租后讓、五年過渡期實施細則、項目庫管理、統(tǒng)籌主體確定等政策均已明確。
再如2024年8月，自然資源部印發(fā)《低效用地再開發(fā)試點第一批典型案例》，其中涉及的18個典型案例對盤活低效用地的政策實施路徑等進行探索創(chuàng)新。
在資金支持方面，吳建欽表示，在城市更新領域，目前各地政府加大力度尋求可持續(xù)的投融資模式創(chuàng)新，主要包括三個方面。
一是加大財政支持力度，包括財政直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息、發(fā)行政府專項債等。例如，江蘇出臺“城新貸”財政貼息政策，對城市更新重點領域給予1個百分點的省級財政貼息。
二是引導開發(fā)性、政策性金融機構(gòu)參與。例如，部分城市與國家開發(fā)銀行簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，通過“政策性開發(fā)性金融工具＋銀行貸款”投貸聯(lián)動、貸款利率優(yōu)惠等方式，支持城市更新重點領域。
三是暢通社會資本進入渠道。例如，目前全國已有數(shù)十個城市設立了城市更新基金，將債權(quán)融資轉(zhuǎn)為股權(quán)融資，資金的使用周期更加靈活，能夠較大程度滿足城市更新開發(fā)周期長、資金需求大的特點。
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