全球科技競爭加劇，高技術人才成為國家科技創新與經濟發展的核心支撐。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革?推進中國式現代化的決定》（簡稱《決定》）提出，完善海外引進人才支持保障機制，形成具有國際競爭力的人才制度體系。探索建立高技術人才移民制度。凸顯出高技術人才在國家戰略布局中的重要性。
高技術人才不僅能帶來先進技術和創新理念，還可結合國際前沿科技與本土需求，助力經濟結構轉型升級。實現科技自立自強，需要高技術人才的引領與支撐。因此，深化人才發展體制機制改革，探索建立高技術人才移民制度，吸引并留住全球頂尖科技人才，是提升國家競爭力、實現科技強國目標的關鍵。中國需要以更開放的姿態、更靈活的政策，打造一流創新環境，完善生活保障體系，確保高技術人才愿意來、留得住、能發展，以此推動中國在全球科技競爭中占據領先地位。
全球高技術人才移民制度現狀與經驗
1.國際經驗與成功案例
美國、加拿大和澳大利亞因其靈活高效的移民政策在全球高技術人才競爭中備受矚目，這些政策措施吸引了大量高技術人才，為其他國家提供了借鑒。
美國H-1B和O-1簽證是典型的高技術人才吸引政策。H-1B簽證面向高學歷和專業技能的外國人，尤其是科技、工程、數學和醫學等領域人才，每年配額固定為8.5萬個，其中2萬個專為在美國高等院校獲得碩士及以上學位者預留。H-1B簽證因其靈活性和高效性而取得了顯著成效，其申請流程簡單，用人單位只需證明申請人的職位和技能符合要求即可。此外，H-1B簽證持有人可以在有效期內申請永久居留權，這使美國成為許多高技術人才的首選地。然而，H-1B簽證也面臨諸多挑戰，如每年固定配額限制導致競爭激烈，申請成功率逐年降低。O-1簽證則是面向在科學、藝術、教育、商業或競技領域具有“非凡能力”的人才，其沒有名額限制，申請者須提供如國際獎項和重要貢獻的成就證明。O-1簽證的有效期為3年，但可無限次續簽，其優勢在于靈活性和針對性，吸引了頂尖人才赴美發展。
加拿大快速通道（Express Entry，EE）計劃是吸引高技術人才的成功案例。快速通道計劃于2015年啟動，通過綜合評分系統（CRS）根據年齡、教育程度、工作經驗和語言能力等因素，對申請人進行評分。高評分者將獲得邀請（ITA），可申請永久居民身份。快速通道計劃的靈活性和適應性體現在評分系統和定期邀請機制上。申請人可通過提升語言成績、增加工作經驗或獲得省提名等方式提高CRS評分。其中，加拿大各省設有省提名計劃，為符合特定需求的高技術人才提供額外加分，進一步提高了申請者的成功率。自快速通道計劃啟動以來，已吸引數十萬高技術人才定居。寬松的移民政策和優質的生活環境使加拿大成為高技術人才的理想選擇。
澳大利亞技術移民計劃是全球最具吸引力的移民政策之一。該計劃核心是獨立技術移民簽證（Subclass 189），適用于具備特定職業技能且無需雇主擔保的申請人。申請者需要通過職業清單（SOL）的評估，并在技術移民評分系統（Points Test）中至少獲得65分。澳大利亞不斷動態調整技術移民政策，以適應勞動力市場的變化，如定期更新SOL，確保引進的高技術人才滿足國內經濟發展需求。此外，澳大利亞還推出偏遠地區技術移民簽證（Subclass 187），鼓勵高技術人才前往偏遠地區工作和生活，促進該地區發展。技術移民計劃的成效體現在其對高技術人才的吸引力和經濟發展的推動作用上，不僅為澳大利亞經濟注入了新活力，還有效緩解了部分地區的人才短缺問題。
2.驅動因素
首先，政策環境對高技術人才流動至關重要。簽證政策和工作許可制度決定高技術人才能否順利進入一國。美國、加拿大和澳大利亞的簽證政策靈活，為高技術人才提供了便利的入境和工作條件。科研資助政策也是吸引高技術人才的重要因素。例如，美國國家科學基金會（NSF）和國立衛生研究院（NIH）通過提供大量科研資助吸引全球頂尖科研人才來此聚集。
其次，經濟發展水平直接影響一國對高技術人才的吸引力。經濟發達國家通常可以提供更高的薪酬和更好的職業發展機會，從而吸引更多的高技術人才。以美國為例，其高技術產業發達，硅谷等科技中心成為全球高科技頂尖人才的聚集之地。數據顯示，美國科技公司如谷歌、蘋果和亞馬遜等每年吸引大量高技術人才，推動了經濟持續發展。
再次，科研環境是吸引高技術人才的關鍵因素。良好的科研環境需要具備先進的科研設施、充足的科研經費、濃厚的學術氛圍和強大的創新能力。例如，加拿大的大學和科研機構擁有優越的科研條件和國際化的學術氛圍，吸引了眾多國際科研人才。澳大利亞的大學在科研設施和學術氛圍方面也具有競爭力，尤其是醫學、工程和環境科學等領域。
中國高技術人才制度的現狀與挑戰
1.現狀
多年來，中國在高技術人才引進方面取得顯著成效。中央和地方政府先后推出了多項引才政策，涵蓋不同領域和層次的人才需求，形成多層次、多渠道、相互銜接的引才格局。如上海“浦江計劃”、深圳“孔雀計劃”、江蘇“雙創計劃”、湖北“百人計劃”等。
然而，這些政策在具體執行過程中卻存在一些問題。首先，政策覆蓋面和靈活性不足，導致部分實際符合條件的高技術人才無法享受政策優惠。其次，政策的持續性和穩定性不足，部分引進人才反映在享受政策待遇方面存在不確定性。再次，各地政策的協調性不強，導致人才流動不暢，限制了高技術人才的區域合理布局和協調發展。
2.挑戰與瓶頸
首先，簽證與工作許可制度復雜且靈活性不足，成為高技術人才引進障礙。當前，外國人入境、就業和停居留審批分別由中國駐外使領館、國家外國專家局和公安出入境管理部門管理。外國人工作許可證按申請條件分為A、B、C三類，其中A類為無限配額制，實行“綠色通道”和“容缺受理”，但申請條件較高；B類申請條件相對較低，但實行限額審批制；C類則嚴格限制簽發數量。
同時，外國人在華工作許可類證件不接受個人申請，需由用人單位在外專系統申請《外國人工作許可通知》。這一流程繁瑣，申請材料多、審批時間長，極大影響高技術人才來華工作的意愿。此外，高技術人才配偶和子女的簽證問題未得到有效解決，家庭成員的簽證申請過程復雜，進一步影響高技術人才在華的穩定性。
其次，科研資助機制尚不完善，影響高技術人才在華開展工作。盡管國家和地方的各類引才政策提供了優厚的科研經費，但科研資助體系仍不完善。此外，科研經費使用限制多，高技術人才在科研項目中面臨資金使用不靈活的問題，影響科研工作的順利開展。
再次，高技術人才生活保障問題是影響其赴華工作意愿的重要因素。雖然政府在住房、醫療、子女教育等方面提供了優惠政策，但落實過程中仍存在問題，如部分地區房價高企，使高技術人才難以負擔住房成本；醫療資源分布不均，優質醫療資源過于集中在一線城市，難以保障工作在二、三線城市的高技術人才；國際學校和優質教育資源供給不足，非公民家庭子女就學權益保障不足問題也是部分高技術人才選擇離開中國的因素之一。
深化人才發展體制機制改革的必要性
1.戰略需求
高技術人才在科技創新體系中舉足輕重，是經濟發展和國家競爭力提升的關鍵。《決定》中明確提出，深化人才發展體制機制改革。實施更加積極、更加開放、更加有效的人才政策，完善人才自主培養機制，加快建設國家高水平人才高地和吸引集聚人才平臺。這一決定為中國探索建立高技術人才移民制度提供了明確方向和根本遵循。
從國家科技創新角度看，高技術人才是科技進步和產業升級的核心驅動力。科技創新源于高水平人才，缺乏科研人才和技術專家，科技創新難以實現。以人工智能、量子計算、生物醫藥等前沿領域為例，這些領域的突破性進展依賴于一流科學家和工程師的參與。中國近年來在這些領域取得顯著進步，但與世界領先水平仍有差距，尤其在基礎研究和原始創新方面。因此，引進全球高技術人才，彌補國內人才缺口，是實現科技自立自強的必然選擇。
高技術人才對經濟發展的推動作用不可忽視。高技術產業發展依賴高技術人才的引進和培養。以硅谷為例，其成功經驗表明，高技術人才是高新技術企業的核心資產，直接決定企業的創新能力和市場競爭力。中國要實現經濟高質量發展，必須加大高技術人才引進力度，推動高新技術產業發展和壯大。
從國家競爭力層面看，高技術人才的國際流動已成為全球競爭的重要組成部分。發達國家普遍通過優化移民政策吸引全球頂尖人才，以增強自身科技實力和經濟競爭力。美國的H-1B簽證、加拿大的快速通道計劃、澳大利亞的技術移民計劃等成功經驗均表明，高技術人才移民制度在國家競爭力提升中的重要作用。中國要在全球人才競爭中占據有利位置，必須深化高技術人才制度改革，構建更加開放、包容和高效的引才機制。
2.全球競爭格局中的中國角色
全球人才爭奪戰中，中國面臨嚴峻挑戰與巨大機遇。近年來，隨著經濟全球化和科技革命的深入發展，各國紛紛加大對高技術人才的爭奪力度。美國、加拿大、澳大利亞等國家通過靈活的移民政策、優厚的生活待遇和廣闊的發展空間，吸引大量高技術人才。中國要在這場競爭中脫穎而出，必須在政策設計和實施方面進行深刻反思和大膽創新。
中國應充分發揮綜合優勢，制定具有國際競爭力的人才政策。中國擁有龐大的市場、良好的營商環境、完善的科技基礎設施以及逐年增加的科研資金投入，這些都是吸引高技術人才的關鍵因素。國家應在此基礎上持續發力、精益求精。具體而言，應借鑒國際經驗，推行更靈活的簽證和工作許可政策；進一步加大科研投入，確保高技術人才來華獲得充足經費和資源；此外，生活保障也是吸引高技術人才的重要因素。
在全球競爭格局中，中國應積極參與國際科技合作，打造全球創新網絡。通過國際科研合作項目、跨國企業研發中心、國際科技交流平臺等形式，吸引和凝聚全球高技術人才，為中國科技創新和經濟發展注入新動力。
構建創新性的高技術人才移民制度
1.政策創新路徑
在全球化背景下，中國需通過政策創新增強對高技術人才的吸引力和競爭力。首先，引入更靈活的簽證類型。當前簽證政策相對僵化，難以滿足高技術人才多樣化需求。建議設立高技術人才特別簽證，允許短期多次往返及長期居留，允許簽證持有人存在短期擇業空檔期。這種簽證應具備申請流程簡便、審批速度快等特點，以減少高技術人才在簽證申請過程中的時間成本和不確定性。
其次，簡化申請流程是關鍵。現行簽證和工作許可申請流程復雜，申請者需準備大量材料，且審批時間長。可通過引入在線申請系統、減少所需材料清單、加快審批速度等措施，提升申請效率。
再次，優化工作許可制度。現行工作許可制度在審批過程中存在較多限制，不利于高技術人才引進和流動。建議實行“高技術人才工作許可快速通道”，針對符合特定條件的高技術人才，提供簡化的工作許可申請流程和更快的審批服務。可考慮實行工作許可與簽證捆綁制度，簡化高技術人才辦理程序，提高其在華工作的便利性和穩定性。
此外，推動永居條例出臺。盡快出臺外國人永久居留的相關管理條例是吸引高技術人才的重要舉措。現有外國人永久居留的審批管理依據仍然是2004年出臺的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》，中國綠卡制度尚未從辦法升級為條例，固定為法律。目前，國家已在全國部分地區和自貿區“試點”實行更加開放的永久居留制度，也希望能加快相關立法進程。為了更好地吸引高技術人才，需要對試點政策進一步降低申請門檻，尤其是18至60歲申請人的申請門檻應普遍降低，以提高中青年申請人的普適程度。同時，可以考慮提高60歲以上申請人的申請條件。此外，還應加大社會宣傳力度，爭取這一條例早日出臺，增強高技術人才對中國長期發展的信心。
2.全面的制度保障體系
為吸引并留住高技術人才，中國須建立全面的制度保障體系，包括住房、醫療、教育等方面的保障措施。首先，在住房方面，可以提供優惠政策，包括提供政府補貼、低息貸款或高質量的人才公寓，以解決高技術人才的住房問題。尤其在一線城市，高房價是許多高技術人才的主要顧慮。提供住房保障，可有效減輕其生活壓力，提高生活質量。
其次，醫療保障同樣重要。高技術人才對醫療服務質量有較高要求，可考慮為高技術人才及其家屬提供高端醫療保險，覆蓋其在華期間的醫療費用。可與知名醫院合作，提供快速就診通道和高質量醫療服務。
再次，子女教育也是重要影響因素。子女教育是高技術人才普遍關心的現實問題。可通過建設更多國際學校或與現有學校合作，將外籍或一方為中國公民家庭子女與本地戶籍居民子女納入同等義務教育招生評核體系，為高技術人才子女提供優質教育資源。還可提供教育補貼，減輕高技術人才在子女教育方面的經濟負擔。這些措施有助于吸引高技術人才，并增強其家庭歸屬感和穩定性。
總之，探索建立高技術人才移民制度是中國應對全球競爭格局中高技術人才爭奪戰的戰略性舉措，借鑒美國、加拿大和澳大利亞等國在吸引和留住高技術人才方面的成功經驗，對中國構建創新性的高技術人才移民制度具有一定的啟示意義。
深化人才發展體制機制改革不僅是響應《決定》的重要步驟，更是提升國家科技創新能力和經濟競爭力的關鍵路徑。高技術人才作為科技創新和經濟發展的核心驅動力，決定國家未來的發展方向。通過引入更加靈活高效的簽證與工作許可政策，簡化流程、降低壁壘，中國能吸引并留住更多頂尖人才。同時，完善配套的生活保障體系，包括住房、醫療、教育等方面的支持，確保高技術人才在華期間的穩定和發展。借鑒國際經驗，結合中國特色，構建符合國情的高技術人才移民制度，增強中國在全球科技創新體系中的話語權和影響力。如此，中國才能在全球競爭中脫穎而出，實現科技自立自強，推動經濟高質量發展，最終實現中華民族偉大復興。（作者孫鵬系暨南大學管理學院訪問學者、英國格林多大學特聘教授，左小德系暨南大學管理學院教授、博士生導師）
來源：《神州學人》（2024年第11期）
本文鏈接：中國高技術人才移民制度的探索與創新http://m.lensthegame.com/show-12-334-0.html
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