◎摘 要 發揮高等教育在教育強國建設中的龍頭作用，需要完善的高等教育財政政策作為堅實的保障。健全高等教育財政政策，要加大財政投入，建立多元化財政投資機制；調整轉移支付體系，增強轉移支付的調節與約束力度；完善稅收優惠政策，強化稅收政策的引導效應；優化成本分擔制度和學生資助制度，提高政策供給的精準度。要進一步強化政府的財政責任，增強高等教育財政韌性，加強與其他政策的協調配合。
◎關鍵詞 高等教育；財政政策；教育強國
在教育強國建設過程中，高等教育發揮著龍頭作用。高等教育的發展離不開財政政策的支持，高等教育財政政策是推進高等教育改革的重要引導力量，教育經費也成為教育強國建設的重點考察指標。因此，考察和分析我國高等教育財政政策實踐，對于完善面向教育強國建設的高等教育財政政策具有重要的戰略價值和現實意義。
面向教育強國建設的高等教育財政政策的戰略價值
高等教育財政政策作為重要政策工具和制度保障，通過發揮財政政策的引導、調控和約束職能，為教育強國建設提供重要支撐。
1.高等教育財政政策是保障教育強國建設的政策基礎
政策是由多種單元政策要素合理組成建構的，反映了決策者的公共政策價值和理念，對某領域中的具體問題有一定的導向、管制、調控和分配作用。財政政策作為重要的宏觀經濟政策工具，是政府實現經濟穩定發展的制度保障，在支持高等教育發展上發揮著關鍵作用。我國高等教育財政改革走出了一條有著中國特色的演進之路，從高度集權化走向中央與地方分權，再到建立多渠道籌資的教育財政體制，與中國改革發展的歷史方位緊密聯系。從高等教育所處的歷史方位來看，我國高等教育實現跨越式發展，取得歷史性成就，這對高等教育財政政策也提出了新的要求。在新時代新征程上，加快建設教育強國，培養擔當民族復興大任的時代新人，建設高質量教育體系，全面提高教育治理體系和治理能力現代化水平，增強教育國際競爭力等，都離不開高等教育財政政策的支持，高等教育財政政策對教育強國建設有著不可替代的作用，而我國長期發展的經濟積累也為財政政策提供了有力保障，為推進教育強國建設提供了不可或缺的物質準備。
2.高等教育財政政策是實現教育強國建設的財力基礎
高等教育財政政策體現政府對高等教育事業的支持力度。2020年我國科研經費投入為435億美元，僅次于美國。政府作為財政計劃制定的主體，從宏觀角度進行有計劃的資源統籌，彌補了市場配置的不公平問題，其經費投入直接體現國家的政策傾向。高等教育財政政策屬于經濟層面的政策工具，與其他政策制定不同，其更加注重高等教育系統與國民經濟以及國家財政的外部關系。如《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出了“提高國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例，2012年達到4%”的目標，在2012年，這一目標得以實現。截至2022年，國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例已連續11年不低于4%。國家通過財政政策這一形式為高等教育發展提供財力支持，教育強則推動國家強，兩者耦合協調，形成相互促進的良性循環，共同助力實現全面建成社會主義現代化強國的目標。
3.高等教育財政政策是推進教育強國建設的治理基礎
治理是建立在市場規則、公共利益和廣泛認同基礎之上的合作，它需要凝聚政府、企業、家庭、個人等多方主體的合力，在協調多元主體訴求的同時，覆蓋政治、經濟、文化、生態等多個領域。當前，我國改革發展需要以高等教育治理現代化助力國家治理現代化。高等教育財政政策作為教育治理的手段，對于協調政府與學校、學校與社會、中央和地方等關系有著不可替代的作用。隨著教育強國建設的加快推進，教育治理體系和治理能力與財政的支撐作用相輔相成，高等教育財政政策將必然成為教育強國治理的基礎和重要支柱。
面向教育強國建設的高等教育財政政策的推進策略
高等教育的各方面、全過程都受到財政政策的深刻影響，要發揮好高等教育的龍頭作用，必然需要財政政策強有力的支持。因此，必須找準高等教育財政政策的發力維度，建立健全、完善的高等教育財政政策，這是國家能力在高等教育領域的具體表現，也是高等教育從“大起來”到“強起來”的重要標志。
1.加大財政投入，建立多元化財政投資機制
持續穩定的高等教育財政投入是新征程上加快教育強國建設的有力保障。建設教育強國要始終將公平作為教育改革發展的根本價值導向，保證高等教育的可持續發展，以此來支撐國家綜合國力的提升。從財政投入視角來看，2023年，全國高等教育經費總投入為17640億元，全國普通高等學校生均教育經費總支出為40721元，相較于發達國家財政投入水平還存在一定差距。因此，在經費投入上，要全面提高高等學校特別是地方應用型高校的生均教育經費。對財政緊張的普通高等院校和高等職業院校給予基礎資金支持，對財政狀況良好的高校適當增加科研資金投資。并通過對高等學校的經費核算、管理和支出進行評估和監督，增加財政撥款的透明度，提高經費使用的效率。另外，通過聯動其他公共政策，引導高等教育資金多元投入，提高高校財政自主權，全面提升經費支出績效，強化高校責任落實，釋放高等教育財政政策增益成效。
2.調整轉移支付體系，增強轉移支付的調節與約束力度
建設教育強國，要將高等教育轉移支付與國家需求以及經濟社會發展需要結合起來系統規劃，構建支撐教育強國建設的高等教育新型財政轉移支付制度，全面提高高等教育現代化水平。我國高等教育一般性轉移支付在轉移支付中占比不高，規模不大，且西部地區對口支援計劃的專項轉移支付經費較為薄弱。從現實來看，我國高等教育轉移支付體系還不盡完善，難以支撐教育強國建設中擴大優質資源覆蓋、縮小高等教育地方差距的目標。對此，一方面要調整高等教育轉移支付結構，通過擴大一般性轉移支付的比例和規模，提高財政經費的使用效率。中央應根據地方實際情況動態調整轉移支付基數以及不同地區的轉移支付系數，加大對中西部地區的轉移支付力度，優化區域教育資源配置，著力破解高等教育區域發展不平衡的問題。另一方面，國家應盡快完成下一年度轉移支付的數額核定，提前下放指標，簡化撥款步驟，同時加強過程管理，健全轉移支付的績效評價機制，明確轉移支付的資金走向，防止濫用和挪用，并通過法律條文對各級政府的經濟活動加以監督，以高等教育轉移支付推動高等教育資源配置均衡。
3.完善稅收優惠政策，強化稅收政策的引導效應
建設教育強國，要堅持以人民為中心發展教育，讓教育發展的成果惠及全體人民。合理的稅收政策能夠減輕高等學校的運營負擔，因此要落實多種形式的稅收優惠政策，靈活調整免稅、退稅、減稅的稅收制度，增強高等教育稅收優惠政策在建設教育強國進程中的重要作用。具體而言，提高個人所得稅中專項附加稅的導向性，制定更為靈活的減免制度，根據不同地區的經濟發展水平動態調整子女專項附加扣除力度，同時制定不同教育階段差異化的扣除標準。在子女專項附加和繼續教育扣除范圍上，采用實質優于形式的原則，擴大扣除主體范圍。在社會力量投資辦學上，社會團體、企事業單位及個人捐助資金從2013年到2022年僅增長了0.09%。因此，應鼓勵社會團體及個人對高等教育的捐贈，對用于捐贈的教育支出應在稅前進行較大減免，以支持社會資金進入高等教育領域。還應加大對非營利性民辦高校稅收優惠政策的監督力度，保證與公辦高校同等政策。在教育儲蓄中可以專設高等教育儲蓄項目，合理調整儲蓄的最高額度。
4.優化成本分擔制度和學生資助制度，提高政策供給的精準度
高等教育成本分擔制度和學生資助制度是擴大教育規模、讓受教育者獲得高等教育機會的重要手段。兩種制度的建立與完善，能夠減輕政府舉辦高等教育的壓力，為高等教育服務教育現代化發展提供制度保障。在現實因素考量下，我國高等教育成本分擔模式采用政府承擔為主、個人為輔的原則。因此，完善高等教育收費制度要根據居民收入水平來考量其支付能力，構建科學的高等教育成本核算體系，以公平和有效為目標，合理調整高等教育學費標準。從學生資助制度來看，普通高等教育學生資助金額從2013年的574.11億元增長到2022年的1675.59億元，其中，獎學金金額增長了1倍，助學金金額增長了近3倍，助學貸款增長了3.8倍。因此，要在保持獎學金資助項目的同時，監督國家助學貸款業務范圍，精準認定經濟困難學生，為貧困生單獨設立獎學金，繼續提高助學金在資助項目中的占比，為處境不利的學生合理設計資助規劃。
面向教育強國建設的高等教育財政政策的未來進路
高等教育財政政策作為推進教育強國建設的重要支柱，在支持高等教育發展的過程中效果凸顯。面向教育強國建設的任務與目標，高等教育財政政策要強化政府的財政責任、增強高等教育的財政韌性、加強與其他政策的協調配合，更加有力地推動教育強國建設。
1.強化政府的財政責任
作為推動教育強國建設的主體，國家要啟動市場經濟改革背景下政府和學校分擔風險的保障性功能，充分發揮高等教育先導性、全局性的地位和作用，通過高等教育發展助推實現人民共同富裕和國家富強。因此，在教育強國建設進程中，要進一步強化政府的財政責任，這對高等教育財政政策的頂層設計至關重要。政府作為財政政策的主體，要保證高等教育資源合理分配，并努力為處境不利的學生提供補償機制。另外，要通過中央政府的宏觀調控，科學界定中央與地方的財權和事權，規范教育財政分配秩序。
2.增強高等教育的財政韌性
財政韌性是指在遭受突發事件來襲時，財政系統運用財政應急治理手段提前做好應急預備，維持財政的可持續狀態，并從中吸取應急治理經驗，以提升財政治理現代化水平的能力。為了更好地推動教育強國建設，高等教育財政體系要在保證自身結構穩定的前提下，具有一定程度的靈活彈性。具有韌性的高等教育財政系統能夠采取一定的手段應對所面臨的風險，在緩沖因其他因素產生的形變后立即做出調整，最終恢復至均衡的狀態，這與教育強國建設目標下的高等教育財政系統相契合。因此，在高等教育財政政策的制定上，應保證高等教育財政充足，提升高等學校的財政應對能力、財政恢復能力和財政治理能力，以此增強高等教育財政韌性。在高等教育財政政策的實施過程中，要更加強化政策的外部監督機制，保證政策的規范化實施，并根據政策實施情況及時補充財政應急預案，努力加強財政系統的自身調節能力。同時，要對高等教育財政政策的實施效果進行評估，形成穩定的政策反饋機制，保持良好的高等教育財政韌性，并通過增強高等教育財政韌性來充分發揮“以財輔育”的職能。
3.加強與其他政策的協調配合
面向教育強國建設的高等教育財政政策，應注重自身與文化政策和創新政策的協調配合，增強政策間的協調性和互補性，提升政策協調的組合效能。教育與科技和文化有著密切的直接聯系，三者的協調發展對加快教育強國建設、推進中國式現代化有著重要作用。一方面，注重高等教育財政政策與文化政策和創新政策相結合，加強政策間的協調性建設。文化政策方面，要加強文化產業扶持政策、文化交流政策、文化保護與管理政策與高等教育財政政策的協同性。創新政策方面，要提供創新基金支持，加大稅收優惠政策、強化知識產權保護等，確保政策的協調性和一致性。另一方面，充分考慮高等教育財政政策與文化政策和創新政策的互補性，在政策的實施成本上進行靈活分配。同步加強對文化政策和創新政策的監督，建立科學的評價指標體系并開展評估。以此構建覆蓋范圍廣、支持力度大、穩定性強的政策體系，形成共同促進教育強國建設的合力。通過上述方式，在教育強國建設的宏偉戰略中放大政策體系的整體效能，助推我國由教育大國邁向教育強國。
（原載2024年第17期《中國高等教育》）
【作者：石曼麗，單位：華中科技大學教育科學研究院】
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