南方財經全媒體集團全國兩會報道組 王峰、張敏、季媛媛 北京、上海、深圳報道 2025年3月5日上午，十四屆全國人大三次會議在人民大會堂舉行開幕會，審議政府工作報告。
2025年是“十四五”規劃的收官之年，也是全面建設社會主義現代化國家新征程的關鍵之年。在這一重要時刻，政府工作報告為經濟社會發展指明了方向，明確了重點任務。21世紀經濟報道記者梳理了政府工作報告十大經濟社會發展關注點。通過這些關注點，我們可以更好地理解中國經濟高質量發展的內在邏輯，把握未來趨勢，共同迎接新征程上的機遇與挑戰。
1、GDP增長5%左右
經濟增長預期目標為5%左右，綜合考慮了國內外形勢和各方面因素，兼顧了需要與可能。這個預期目標，既是穩就業、防風險、惠民生的需要，也有經濟增長潛力和有利條件支撐，并與中長期發展目標相銜接，突出迎難而上、奮發有為的鮮明導向。
從地方兩會公布的經濟增長目標來看，2025年31個省份的GDP增長目標加權平均為5.3%。總體來看，2025年我國經濟將進一步回升向好，全年有望實現5%左右的經濟增速。這有三個方面的保障：中國經濟基礎穩、優勢多、韌性強、潛力大，長期向好的支撐條件和基本趨勢沒有變；中國擁有超大規模市場和完整的產業體系，是全球唯一擁有聯合國產業分類中全部工業門類的國家，有需求升級、結構升級、動能升級的廣闊增量空間；中國正處于增長動能轉換的關鍵時期，新動能茁壯成長，為拓展新空間、開創新機遇增添了更多可能。
2、赤字率擬按4%左右安排
今年將實施更加積極的財政政策。統籌安排收入、債券等各類財政資金，確保財政政策持續用力、更加給力。今年赤字率擬按4%左右安排、比上年提高1個百分點，赤字規模5.66萬億元，比上年增加1.6萬億元。一般公共預算支出規模29.7萬億元、比上年增加1.2萬億元。
4%左右的赤字率安排，高于2020年“3.6%以上”的安排，也高于2023年四季度增發1萬億元國債后赤字率達到3.8%的安排，赤字率的明顯提高，是一項標志性的舉措，對外釋放財政政策將積極發力的信號。
政府工作報告指出，預期目標明確之后，要加快各項資金下達撥付，盡快形成實際支出。持續優化支出結構，更加注重惠民生、促消費、增后勁，切實提高資金使用效益。要盯住財政支出進度，真正做到加大逆周期調節。還要優化支出結構，財政政策的重點從投資為主轉向投資和消費并重，提高對消費的支持力度，包括增加居民轉移支付力度、提高財政的民生支出占比等。
粵開證券首席經濟學家羅志恒對21世紀經濟報道記者表示，2025年積極的財政政策更加積極，赤字率首次達到“4%左右”，為2008年以來的最高水平，體現了中央推動經濟回升向好的堅定決心，是符合當前經濟社會發展需要的，體現出政策非常實事求是，因時因勢順勢而為。
3、擬發行超長期特別國債1.3萬億元
政府工作報告指出，2025年擬發行超長期特別國債1.3萬億元、比上年增加3000億元。擬發行特別國債5000億元，支持國有大型商業銀行補充資本。
2024年我國發行1萬億元超長期特別國債，其中7000億元用于“兩重”工作，3000億元用于“兩新”工作（設備更新1500億元，消費品以舊換新1500億元）。2025年超長期特別國債擴展到1.3萬億元，其中用于消費品以舊換新的資金規模為3000億元，較上年實現翻番，體現出大力提振消費的政策意圖。
羅志恒指出，超長期特別國債規模進一步提高，且加大了對“兩重”“兩新”的支持范圍，除了將繼續支持形成優質基礎設施外，還將有力地促進設備更新向高端化、智能化、綠色化轉型、進一步提振消費。以超長期特別國債資金推動形成資產，通過中央加杠桿來穩增長，為地方財政騰出了空間。發行特別國債補充商業銀行資本金，既有利于降低商業銀行風險，也提高了商業銀行落實降準降息進一步支持實體經濟的能力。
4、擬安排地方政府專項債券4.4萬億元
政府工作報告指出，2025年擬安排地方政府專項債券4.4萬億元、比上年增加5000億元，重點用于投資建設、土地收儲和收購存量商品房、消化地方政府拖欠企業賬款等。總體上，通過“財政赤字+特別國債+地方專項債”，今年合計新增政府債務總規模11.86萬億元、比上年增加2.9萬億元，財政支出強度明顯加大。
今年2月，北京發行了一批地方政府債券，包括101億元一般債券和462.9億元專項債券，其中用于土地儲備的資金規模約117億元。中央已經明確擴大專項債的使用范圍。過去專項債的投向以項目投資為主，但當前能產生現金流、可盈利的好項目越來越少，專項債用于土地收儲和收購存量房作為保障房，將明顯提升資金和項目效率。
中國財政科學研究院院長楊志勇對21世紀經濟報道記者表示，這些安排體現更加積極財政政策持續用力更加給力的要求。地方專項債用途與去年增量財政政策的要求是一致的，將更好用好專項債資金，更好發揮專項債的積極作用。
5、實施適度寬松的貨幣政策
政府工作報告指出，2025年將發揮好貨幣政策工具的總量和結構雙重功能，適時降準降息，保持流動性充裕，使社會融資規模、貨幣供應量增長同經濟增長、價格總水平預期目標相匹配。
從中央經濟工作會議到央行《2024年第四季度中國貨幣政策執行報告》再到政府工作報告，流動性目標已從合理充裕升級為充裕，并明確將綜合運用利率、存款準備金率等工具，后續降準降息或將更多發力。
明確將降準降息之后，最受關注的就是“適時”為何時。在穩增長、穩匯率、防風險等多重考量下，考慮到近期穩匯率、防風險訴求下緊資金狀況，以及CPI、信貸等數據超預期顯示基本面修復的背景下，降準降息落地時點可能在全國兩會后至二季度。
中信證券首席經濟學家明明表示，2025年政府工作報告中對于貨幣政策定調延續了中央經濟工作會議以來“適度寬松”的表述，同時提及“發揮好貨幣政策工具的總量和結構雙重功能，適時降準降息”，和2025年央行工作會議中的表述基本一致。在流動性市場方面，預計后續央行仍將基于買斷式逆回購釋放中長期流動性，結合財政端發力情況，國債買入操作也可能伴隨后續政府債供給抬升而擇時落地。
6、實施提振消費專項行動
政府工作報告指出，2025年將安排超長期特別國債3000億元支持消費品以舊換新。落實和優化休假制度，釋放文化、旅游、體育等消費潛力。從放寬準入、減少限制、優化監管等方面入手，擴大健康、養老、托幼、家政等多元化服務供給。
摩根士丹利中國首席經濟學家邢自強表示，目前的消費補貼主要聚焦于家電、手機等產品，未來可以進一步加大對服務消費的支持力度。
政府工作報告指出，要制定提升消費能力、增加優質供給、改善消費環境專項措施，釋放多樣化、差異化消費潛力，推動消費提質升級。特別是多渠道促進居民增收，推動中低收入群體增收減負，完善勞動者工資正常增長機制。
國務院發展研究中心原副主任劉世錦指出，提振消費，既要重視刺激政策的短期效應，更要深刻認識到改革的長遠意義與緊迫性。“花錢建新制度”，形成一種長期可持續、能夠有效解決消費結構性偏差的制度性安排，是提振消費的根本之道。
7、因地制宜發展新質生產力
政府工作報告指出，推動科技創新和產業創新融合發展，大力推進新型工業化，做大做強先進制造業,積極發展現代服務業,促進新動能積厚成勢、傳統動能煥新升級。要培育壯大新興產業、未來產業。政府工作報告列出了商業航天、低空經濟、生物制造、量子科技、具身智能、6G、智能網聯新能源汽車、人工智能手機和電腦、智能機器人等新興產業、未來產業名單，持續推進 “人工智能＋”行動。
因地制宜發展新質生產力，還要推動傳統產業改造提升。加快制造業重點產業鏈高質量發展，強化產業基礎再造和重大技術裝備攻關。進一步擴范圍、降門檻，深入實施制造業重大技術改造升級和大規模設備更新工程。
8、更大力度促進樓市健康發展
今年的政府工作報告對房地產著墨較多、內容也較豐富。在發布2025年經濟社會發展總體要求和政策取向時，政府工作報告有兩處提及房地產，分別是“穩住樓市股市，防范化解重點領域風險和外部沖擊”，“更大力度促進樓市股市健康發展”。
自去年12月9日中共中央政治局會議以來，“穩住樓市股市”的說法已第三次在最高層的表態中出現，說明監管層對房地產政策的導向并未發生變化。同時，“持續用力推動房地產市場止跌回穩”的說法，也延續了去年末中央經濟工作會議的表述。
不過，在促進樓市健康發展方面，政府工作報告首次使用了“更大力度”的措辭，為樓市政策的進一步優化留下了想象空間。
其中，今年擬安排地方政府專項債券增加5000億元，其重點用途包括土地收儲和收購存量商品房。該舉措即被視為“更大力度”的直接體現。此外，綜合政府工作報告的其他表述來看，在一線城市繼續松綁限購措施、保障房再貸款使用范圍拓寬、加力支持城中村和危舊房改造等方面，今年仍有政策優化的空間。
9、加快建設高質量教育體系
今年1月，中共中央、國務院《教育強國建設規劃綱要（2024—2035年）》重磅發布。2025年，教育部將制定實施教育強國建設三年行動計劃。基礎教育方面，將健全與人口變化相適應的資源統籌調配機制，擴大高中階段教育學位供給，逐步推行免費學前教育。職業教育方面，將推進職普融通、產教融合，增強職業教育適應性。高等教育方面，將扎實推進優質本科擴容，加快 “雙一流”建設。
教育在服務中國式現代化建設過程中發揮基礎性、先導性、全局性作用。DeepSeek和智能機器人在最近一段時間引起國內外的廣泛關注，從一個方面說明了中國科技創新和人才培養的效果。教育部部長懷進鵬在3月5日的首場“部長通道”上表示，將推動高等教育綜合改革，加大基礎學科人才培養，適度增強新的學科，大力提升職業教育水平。
10、促進醫療、醫保、醫藥協同發展和治理
政府工作報告指出，深化以公益性為導向的公立醫院改革，推進編制動態調整，建立以醫療服務為主導的收費機制，完善薪酬制度。改善病房條件，以患者為中心持續改善醫療服務。促進優質醫療資源擴容下沉和區域均衡布局，實施醫療衛生強基工程。與此同時，優化藥品集采政策，強化質量評估和監管，讓人民群眾用藥更放心。健全藥品價格形成機制，制定創新藥目錄，支持創新藥發展。穩步推動基本醫療保險省級統籌，健全基本醫療保險籌資和待遇調整機制，深化醫保支付方式改革，促進分級診療。全面建立藥品耗材追溯機制，嚴格醫保基金監管，讓每一分錢都用于增進人民健康福祉。
優質醫療資源的下沉一直是醫療改革多年來的核心目標之一。隨著人口老齡化趨勢的加劇，慢性病管理的需求日益增長。只有通過加強基層醫療服務，全科醫生才能更有效地進行慢性病患者的管理。同時，創新藥物在國內新興產業中的戰略地位已經顯著提升，獲得了國家層面的高度重視，這對于整個行業而言無疑是一個積極的信號。目前，醫藥產業已經成為我國經濟發展的關鍵支柱性行業，這與我國致力于發展新型生產力、推動生物醫藥產業高質量發展的戰略密切相關。根據政府工作報告的表述，我國將通過改革開放的措施，實現產業與民生的雙重目標，即在解決民生問題、提升國民健康水平的同時，推動產業經濟的發展。
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