21世紀經濟報道記者李莎 北京報道 近期31個省份2025年政府工作報告相繼發布，深化土地制度改革成為其中的重要內容。
其中持續開展第二輪土地承包到期后再延長30年試點，有序推進集體經營性建設用地入市改革，開展宅基地規范管理，加強閑置土地和存量用地盤活利用，強化土地要素保障等成為多省份今年的重點工作任務之一。
如何看待我國當前的土地制度改革推進情況？城鄉土地問題的癥結何在？未來又該如何推進相關改革？建立城鄉統一的建設用地市場應如何發力？盤活存量土地和低效用地的重點是什么？優化土地管理應如何著力？帶著這些問題，21世紀經濟報道記者專訪了中國國土經濟學會理事長肖金成。
肖金成認為，近年來我國推出系列土地制度改革舉措，改革成效不容否認，但承包地、宅基地和集體經營性建設用地等改革的效果還有待提升。破除城鄉二元結構，實現城鄉土地制度并軌，是未來土地制度改革的基本方向，可考慮從小城鎮入手推進改革。當前在土地管理上存在的一大問題是經濟活躍地區建設用地相對短缺，對此可以從優化建設用地指標分配和推動建設用地指標跨區域轉讓兩個方向進行改革，滿足優勢地區用地需求的同時，也有助于推進區域協調發展。
中國國土經濟學會理事長肖金成（受訪者供圖）
從小城鎮入手，改革城鄉二元土地制度
《21世紀》：隨著經濟社會發展條件變化，土地制度需要做出相應調整已成共識，近年來我國土地制度改革穩步推進，但與大家的期待仍有差距，對此你怎么看？
肖金成：近年來我國相繼推出了多項土地制度改革舉措，涉及承包地、宅基地、集體經營性建設用地等。土地制度改革成效不容否認，但各地實際情況存在較大差異，改革在推進過程中仍面臨不少困難，實施效果還有待提升。
首先是農村土地的“三權分置”改革。土地所有權屬于集體，農戶擁有承包權并用于耕種，隨著很多農民進城務工經商，耕地出現撂荒現象，造成土地資源浪費。通過“三權分置”改革，土地承包權被分為承包權和經營權，并引導農村土地經營權有序流轉。
目前土地經營權流轉正逐步推行，以適應現代農業發展的需要，但在實際操作中還面臨一些挑戰，存在不規范、不明確的情況。比如在承包期內經營權可以轉讓，但很多農民向種糧大戶轉讓經營權的過程中，對于轉讓年限、轉讓期內租金定價方式并不明確。一方面意味著農民隨時可能收回經營權，增加經營權轉讓的不穩定，不利于經營主體持續經營；另一方面也存在租金逐年上漲的風險，影響經營主體的經營收入。
在宅基地改革方面，宅基地所有權歸集體，農民有使用權，一戶只能擁有一處宅基地。現在面臨的問題是，農民舉家遷往城市，很多農村宅基地處于長期閑置狀態，這種情況已相當嚴重。因為農民的宅基地使用權并未規定明確期限，對集體成員之外不允許轉讓，集體也不能收回，造成資源的巨大浪費。宅基地使用權流轉的限制較多，只能在本村村民之間進行流轉，但村內流轉需求并不大，而且流轉價格一般也比較低，因而農民更傾向于長期持有。一些年久失修的老房子還存在倒塌危險，影響村容村貌。
此外，宅基地屬于集體建設用地，但并不屬于集體經營性建設用地。近年來我國持續推進集體經營性建設用地入市試點，從實際來看，東部地區集體經營性建設用地較多，試點效果較好，但中西部地區集體經營性建設用地比較少，其中不乏面積較小、不連片、距離城市較遠的地塊，入市難度較大。我國集體建設用地改革尚在初步嘗試階段，我認為未來推進改革的重點是宅基地改革。
《21世紀》：當前土地問題的癥結在哪里?
肖金成：城鄉土地的二元結構或者說二元制度，是造成土地問題的根源所在。二元制度下農村土地歸集體所有，城市土地歸國家所有，這已不符合當前的社會現實。我建議土地制度并軌，將集體土地轉化為國有土地。
城市土地歸國家所有，單位和個人擁有使用權。土地使用權是用益物權，權利主體享有占有、使用和收益的權利，具有可轉讓性。單位和個人可通過招拍掛、租賃等方式，按照政策規定的價格向政府支付費用來獲得土地使用權。城市土地制度與我國現有的社會主義市場經濟制度是相容的。而農民擁有的承包權卻不允許轉讓，宅基地使用權也不允許轉讓給本集體之外的成員。農民所在的集體對農民的承包地和宅基地擁有所有權，但沒有處置權和收益權。這些明顯的矛盾現象不符合社會主義市場經濟原則。
按照現行制度，如將集體土地變成國有土地再轉讓給城市土地使用者，需要辦理一系列手續。政府要向農村集體經濟組織支付土地補償費或土地征用費，土地使用者通過劃撥或通過招拍掛獲取土地使用權。但目前很多集體土地轉讓是房地產開發商購買土地使用權，價格差異很大，招拍掛的土地使用權價格很高，支付給村集體和農民的費用很低，二者的差價成為政府的收入，存在明顯的不公平，即同地不同權也不同價。
比如，開發商投入資金從集體獲得一塊土地，要經歷兩個階段。首先政府從村集體征用該土地，并向農民支付補償。然后政府將土地轉讓給開發商，開發商向政府支付土地轉讓金。后者明顯高于前者，這成為“土地財政”的主要資金來源。土地制度并軌意味著土地實現了國有化，中間環節將不復存在。開發商從農民那里直接購買土地使用權，轉讓費直接支付給農民。城鄉土地制度并軌，“同地同價同權”的問題便迎刃而解。土地財政固然給一些地方政府帶來了巨額財富，但“土地財政”也是“房地產泡沫”的根源，由于開發房地產給地方政府帶來巨額收益，很多地方把大量耕地用于開發房地產，不僅農用地迅速減少，也造成房地產供過于求。
農村土地主要用于種植糧食，但小農戶種糧收益有限，因此不同程度地存在耕地撂荒現象，威脅國家糧食安全。如果農村土地實現國有，則可以通過土地利用規劃和土地用途管制，保障糧食種植面積。對于農民而言，不管土地所有權歸集體還是國家，都不影響其使用權，甚至使用權更有保障。此外，當前相當一部分村莊的集體經濟組織早已不復存在，集體土地所有權實際上處于懸空和虛化狀態。
《21世紀》：集體土地變成國有土地是否會讓農民失去兜底保障？
肖金成：我國設置土地承包經營權，主要的考慮是因為當時農用地既是生產資料也是保障資料，但目前情況已發生變化，小農戶的人均“一畝三分地”已不能完全解決其生計問題。實際上，很多農民已經離開農村，很多“二代農民工”已很難再回到農村去務農，土地的保障資料屬性嚴重弱化，因此需要建立完善的社會保障制度，為農民提供生活和就業保障。在農民社會保障制度完善的情況下，農用地的保障資料功能就可以退出，僅保留生產資料功能。
《21世紀》：要改革城鄉二元土地制度，應如何破題？
肖金成：我認為，應從小城鎮入手推進改革。小城鎮位于城市和農村之間，是規模比較小的城市，其土地從性質上說是國有土地。未來改革應先從小城鎮開始，將小城鎮的土地轉為國有，再逐步向農村地區推進。2023年末，我國有21421個建制鎮，意味著有同等數量的小城鎮。在小城鎮優先推進改革，就能將土地制度改革往前推進一大步。以宅基地改革為例，隨著鎮上居民從農村戶籍轉變為城市戶籍，其宅基地將擁有土地使用權和房屋所有權，就能夠直接入市進行交易。當然，新建和改建要符合規劃并經過審批。由于土地所有權歸國家，代表國家的政府就有權力和責任進行城鎮基礎設施建設。
優化土地管理制度需雙管齊下
《21世紀》：要建立城鄉統一的建設用地市場，推進農村集體經營性建設用地與國有土地同等入市、同價同權，要如何著力？
肖金成：未來要進一步推進改革，需要更具體地分析各地實際情況，推出更清晰的改革路線和實現路徑。就像我前面提到的，有些改革難以推進是因為中西部集體經營性建設用地比較少，而閑置的宅基地卻很多。允許非經營性建設用地入市和轉讓，是一個值得探討的問題，比較可行的是城鄉建設用地增減掛鉤。
重慶進行了多年“地票”交易，試驗比較成功，既有助于解決耕地減少的問題，也解決了建設用地不足的問題。重慶實施的“地票”交易制度，即讓農民自愿將閑置宅基地進行復墾，自然資源部門按照基本農田標準驗收后，發給“地票”，并在政府設立的“地票”交易所掛牌交易，交易成功之后，收益歸農民。
我認為，城鄉建設用地增減掛鉤是未來破解經濟發展與糧食安全保障“兩難”困境的重要改革措施，可在全國范圍內推行。首先要建立建設用地指標交易市場。可在地級市層面建立交易市場，這既能防止在省級層面進行交易會提高交易價格，又能避免在縣級層面交易由于市場供大于求，交易價格過低，農民復耕積極性不高的情況。
《21世紀》：中央經濟工作會議提出要盤活存量用地，目前我國存量土地和低效用地盤活利用還面臨哪些難點？接下來的工作應重點關注哪些方面？
肖金成：在房價快速上漲時期，土拍活躍，開發商過去拿地價格高，但這兩年房價回調，過去高價拿的地再建房的話很可能銷售不出去，這些之前高價購入的土地就會變成低效用地或閑置土地。在全國范圍內，尤其是縣級單位這樣的土地數量較多，這也是存量土地和低效用地盤活利用的難點。
如果開發商沒有繼續建房的意愿甚至已經倒閉，那么政府要通過協商，用市場化的方式收回土地，這既可以解決企業的困難，也能盤活利用閑置土地，避免土地資源的浪費。此外，當前還有不少閑置的工業用地和物流用地，地塊面積較大，持有成本很低，同樣存在土地資源利用不充分的問題。
要盤活存量土地和低效用地，需要進行制度變革，尤其是完善持有環節的稅收制度。當前土地持有的成本很低，這是土地資源閑置或低效利用的根本原因。要明確，土地持有者繳納的土地轉讓金是使用權轉讓的費用，而非土地資源稅，如果增加這一成本，就能夠促進閑置土地盡快轉讓。要做到這一點，需要逐步對法律和政策進行調整和規范。
《21世紀》：《全國統一大市場建設指引（試行）》提出要依據國土空間規劃在城市群、都市圈內探索區域建設用地指標統籌配置和毗鄰區域建設用地協同供應，目前這項工作還面臨哪些難點？未來重點發力的方向在哪里？
肖金成：在城市群、都市圈內探索區域建設用地指標統籌配置和毗鄰區域建設用地協同供應，我認為難度還比較大。國務院已批復了十幾個都市圈的規劃，但合作機制還沒有建立起來。推進這項工作，需要在都市圈內建立一個機構，為需要土地的市場主體提供服務，區域內的市場主體向該機構提出用地需求，然后進行區域內建設用地指標的對接和調劑。
《21世紀》：黨的二十屆三中全會提出要優化土地管理，健全同宏觀政策和區域發展高效銜接的土地管理制度。接下來土地管理如何優化？
肖金成：目前存在的問題是部分地區經濟活躍，但建設用地相對短缺。用地指標按照一定的標準和原則自上而下進行分配，但各地對用地指標的需求不同，比如東南沿海地區需求量相對比較大，用地指標供應不足嚴重制約經濟社會發展，省會城市、區域性中心城市的情況也類似。因而用地指標的供應根據需求情況，增加經濟活躍地區的用地指標是合理的。
我認為，優化土地管理制度需要雙管齊下，除了優化用地指標分配機制之外，推動用地指標跨區域轉讓也是一個改革方向。建設用地指標按照人口和土地面積進行分配，這樣比較公平合理。建設用地指標用不完的省市可通過交易市場轉讓出去，既滿足指標不足的省市的指標需求，指標轉讓省份也得到了補償。一般來說，欠發達地區建設用地指標用不完，可以將指標轉讓給發達地區，發達地區支付一筆資金，是對欠發達地區的補償，有助于促進區域協調發展。我認為這是需要探索甚至改革的方向，應進一步完善相關原則、標準和交易的細則。
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